Стимулируем власть отчетом!

Почему суды крайне редко используют контрольные полномочия для обеспечения выполнения своих решений?

Проблема невыполнения решений суда неизменно остается в списке наиболее обсуждаемых тем как профессиональной общественности, так и широких слоев населения. При этом значительную часть из невыполненных составляют решения, выполнение которых возложено на представителей государства. В то же время правовые механизмы позволяют судам переломить эту тенденцию и добиться существенного роста уровня исполнения своих решений по крайней мере со стороны субъектов властных полномочий.

Три способи контролю

Спробою розв’язання проблеми невиконання судових рішень в Україні стало нормативне закріплення нового для вітчизняного законодавства інституту — судового контролю (ст.267 Кодексу адміністративного судочинства). Про важливість появи в КАС такої норми не можна сперечатися, адже це свідчить про наступний крок законодавця до впровадження положень Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод не тільки на рівні закону, а й на рівні реального застосування. Суд шляхом безпосередньої реалізації права забезпечує доступність та дієвість закону, його практичність та екстраполяцію саме на захист інтересів суб’єкта, який не наділений владними повноваженнями.

У ст.267 КАС визначено три спеціальні способи судового контролю, а саме:

• зобов’язання суб’єкта владних пов­новажень надати звіт про виконання судового рішення;

• накладення штрафу за невиконання судового рішення;

• визнання протиправними рішень, дій чи бездіяльності, що вчинені суб’єктом владних повноважень — 
відповідачем на виконання такої постанови суду або на порушення прав позивача, підтверджених нею.

Мотивація відмов

Першим спеціальним способом є зобов’язання відповідача — суб’єкта владних повноважень подати звіт про виконання рішення суду. Так, у ч.1 ст.267 КАС зазначено, що суд може зобов’язати такого відповідача після ухвалення рішення у справі подати звіт про його виконання та встановити строк для подачі такої інформації. Цій нормі кореспондують положення абз.7 п.4 ч.1 ст.163, абз.5 п.4 ч.1 ст.207 КАС, згідно з якими у резолютивній частині зазначається строк для подання звіту про виконання постанови суду, якщо вона вимагає вчинення певних дій.

Однак судді вкрай рідко використовують такі повноваження. Мотивацію відмови у застосуванні вказаного способу контролю можна поділити на «офіційну», тобто ту, яка зазначається у судовому рішенні, та «неофіційну», тобто висловлену на тренінгах, семінарах з цієї проблематики.

Так, в ухвалах про відмову у застосуванні такого способу судового контролю найчастіше вказується, що клопотання про зобов’язання суб’єкта владних повноважень подати звіт надійшло після ухвалення рішення у справі. А на стадії виконання рішення (постанови) немає підстав для покладання на відповідача обов’язку надати відповідний звіт. Така позиція висловлена, зокрема, в ухвалі Деснянського районного суду м.Чернігова від 22.08.2013 у справі №2а/2506/9395/11, ухвалі Одеського окружного адміністративного суду від 18.02.2013 у справі №2а2586/08/1570.

Водночас на тренінгах, семінарах з цієї проблематики судді говорять про:

• сумніви у дієвості вказаної норми;

• небажання перекладати на суд повноваження органів державної виконавчої служби;

• відсутність клопотання сторін;

• небажання накладати на посадову особу значний штраф, який наразі становить від 10 до 30 мінімальних заробітних плат, у разі неподання звіту.

Серед причин, які, навпаки, спонукали скористатись своїми повноваженнями щодо зобов’язання подати звіт, судді найчастіше називали дві:

• тривале порушення відповідачем суб’єктивних прав позивача, яке передувало зверненню до суду;

• обгрунтоване клопотання позивача про застосування вказаного контрольного повноваження.

Такий спосіб судового контролю може застосовуватись до всіх категорій справ, що пов’язані з необхідністю вчинення певних дій суб’єктом владних повноважень — відповідачем у справі. Найчастіше він використовується у справах:

• про поновлення на роботі (про що зазначили понад 60% опитаних);

• пов’язаних з наданням інформації громадянам;

• про стягнення невиплаченої суми соціальних виплат.

Необов’язкове зобов’язання

Водночас невиконання суб’єктом владних повноважень судового рішення, яке набрало законної сили, фактично являє собою тривале порушення прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин, а також порушення конституційної засади обов’язковості судового рішення. Метою створення адміністративної юстиції була необхідність захисту прав суб’єктів публічно-правових відносин, зокрема прав вразливішого суб’єкта, який у правовідносинах «влада — підпорядкування» перебуває у більш слабкій позиції. Отже, адміністративний суд, зважаючи на своє особливе покликання захищати права фізичних та юридичних осіб від порушень з боку суб’єкта владних повноважень, зобов’язаний докласти усіх зусиль для реального поновлення порушеного права, яке відбувається лише після виконання судового рішення.

На допомогу у виконанні основного завдання адмін’юстиції судам надані контрольні повноваження, які дозволяють відслідковувати стан виконання їхніх рішення та, відповідно, реального поновлення порушеного права.

Основна причина невикористання судом свого контрольного повноваження вбачається у недосконалому нормативному закріпленні. Відповідно до ч.1 ст.267 КАС зобов’язання подати звіт є правом суду, а не обов’язком. Передбачивши таке повноваження, законодавець не визначив умов його використання, залишивши вирішення вказаного питання виключно на розсуд Феміди.

Як наслідок, на практиці виникає низка запитань, зокрема: чи вправі суд використовувати свої контрольні пов­новаження за умови, що позивач не заявляв відповідного клопотання? Які обставини можуть свідчити про ймовірне невиконання судового рішення та повинні «сигналізувати» про необхідність зобов’язання подати звіт? Чи може суд відмовити позивачеві у задоволенні такого клопотання?

Вищий адміністративний суд у листі від 9.01.2013 №28/12/13-13 звернув увагу, що зобов’язання суб’єкта владних повноважень подати звіт — це право, яке реалізується під час прийняття постанови у справі. Строк, необхідний для подання звіту, визначається у резолютивній частині постанови суду першої чи апеляційної інстанції відповідно до п.7 ч.1 ст.163, п.5 ч.1 ст.207 КАС. У разі звернення позивача із заявою про зобов’язання відповідача подати звіт після прийняття постанови у справі суд ухвалою відмовляє в її задоволенні.

Таким чином, вирішення питання подання звіту повністю віддано суду. Адже подання позивачем клопотання про зобов’язання відповідача подати звіт про виконання судового рішення до його ухвалення буде передчасним, а після прийняття постанови у справі матиме наслідком відмову у задоволенні такої заяви.

Аргументоване занепокоєння

У цьому контексті зауважимо, що, по-перше, мотивація відмови у задоволенні клопотання про зобов’язання суб’єкта владних повноважень подати звіт про виконання судового рішення повинна бути відображена у тексті постанови. По-друге, зважаючи на негативну тенденцію, яка виникла в Україні з невиконанням судових рішень суб’єктами владних повноважень, суду складно буде знайти підстави для відмови у задоволенні клопотання.

При зверненні до суду з таким клопотанням позивач вправі аргументувати занепокоєння щодо неможливості своєчасного поновлення свого порушеного права з посиланням на рішення Європейського суду з прав людини у справі «Юрій Миколайович Іванов проти України» від 15.01.2010, яким констатоване систематичне невиконання в Україні остаточних судових рішень.

З цих же підстав контрольні повноваження суду повинні використовуватись у кожному випадку винесення постанови, якою відповідача — суб’єкта владних повноважень зобов’язано до вчинення певних дій на користь позивача — приватної особи.

У науковій літературі висловлюється пропозиція визначити певні категорії справ, в яких передбачити обов’язкове подання звіту про виконання судового рішення. Проте вбачається, що звіт є доцільним у кожній справі, де відповідач зобов’язаний вчинити певні дії на користь позивача на виконання своїх владних управлінських функцій. При цьому неважливо: йдеться про поновлення на роботі, чи про виплату коштів, чи про надання інформації, чи про вирішення того чи іншого питання на користь позивача. Адже у кожному з цих випадків можливі зловживання владою, що спричинять тривале порушення прав особи, яка не наділена владними повноваженнями.

З права — в обов’язок

З огляду на наведене доцільно внести зміни до ст.267 КАС, а саме трансформувати право суду щодо зобов’язання відповідача — суб’єкта владних повноважень подати звіт про виконання судового рішення в обов’язок. Таким чином, ч.1 ст.267 КАС набуде такого вигляду:

«Суд, який ухвалив судове рішення в адміністративній справі, яким відповідача — суб’єкта владних повноважень зобов’язано до вчинення певних дій на користь позивача — фізичної чи юридичної особи, у цьому ж рішенні зобов’язує суб’єкта владних повноважень подати у встановлений судом строк звіт про виконання судового рішення».

Це дозволить усунути ще одну неточність, яка стосується суб’єктного складу. Зобов’язання подати звіт доцільно використовувати лише у справах, в яких позивачем є фізична або юридична особа приватного права, а відповідачем — 
суб’єкт владних повноважень.

Звичайно, такі нормативні зміни збільшать навантаження на суддів. Тому контрольні повноваження суду в частині прийняття звіту про виконання судового рішення та накладення штрафу у випадку його неподання можна передати іншому компетентному органу. У разі незгоди сторін виконавчого провадження з діями останнього, тобто у разі виникнення спору, вони вправі звернутися до суду із заявою, яка розглядатиметься у межах провадження щодо раніше вирішеної справи. У зв’язку з цим доцільно передбачити у штатному розпису судів посаду спеціаліста, який забезпечуватиме контроль за виконанням судових рішень. Саме така модель дозволить забезпечити ефективний контроль та сприятиме підвищенню рівня виконання судових рішень.

З буквального тлумачення ч.1 ст.267 КАС випливає, що суд, який виніс рішення, має право зобов’язати суб’єкта владних повноважень подати звіт, якщо рішення винесено не на користь останнього. Теоретично суд може скористатись цим повноваженням не тільки у випадку, коли суб’єкт владних повноважень є відповідачем, але і в разі, коли останній виступає позивачем, але судове рішення винесене не на його користь.

Водночас тут слід погодитися з позицією, що «при відмові у задоволенні позову суб’єкта владних повноважень немає що виконувати та, відповідно, про що подавати у встановлений строк звіт про виконання такого судового рішення» (Кравчук В.М. Способи та форми здійснення судового контролю за виконанням судових рішень в адміністративних справах // Актуальні питання цивільного та господарського права. — 2011. — №3(27). — С.81.). На цій підставі автор слушно виокремлює умови застосування спеціальних способів судового контролю у порядку адміністративного судочинства, зокрема:

• відповідач у справі — суб’єкт владних повноважень;

• судом ухвалено рішення про повне чи часткове задоволення позову;

• відповідача зобов’язано вчинити певні дії на користь позивача.

Процесуальна форма

Повертаючись до аналізу зобов’я­зання відповідача подати звіт про виконання судового рішення, проаналізуємо нормативні неточності, які перешкоджають активному використанню норми ч.1 ст.267 КАС. Насамперед звернімо увагу на процесуальну форму зобов’язання суб’єкта владних повноважень подати звіт.

В інформаційному листі ВАС №28/12/13-13 вказується, що таке зобов’язання зазначається у резолютивній частині постанови суду першої чи апеляційної інстанції відповідно до п.7 ч.1 ст.163, п.5 ч.1 ст.207 КАС. Втім, це роз’яснення є обмежувальним і таким, що суперечить ст.232 КАС, яка з-поміж реквізитів постанови суду касаційної інстанції передбачає зазначення встановленого строку для подання відповідачем звіту про виконання постанови, якщо вона вимагає вчинення певних дій. Отже, зобов’язання суб’єкта владних повноважень подати звіт повинно міститися у резолютивній частині постанови суду першої, апеляційної чи касаційної інстанцій. Крім того, у справах, в яких відповідача зобов’язано вчинити певні дії на користь фізичної чи юридичної особи, таке зобов’язання повинно бути обов’язковим елементом резолютивної частини постанови.

За останній рік суттєво збільшилась кількість випадків застосування судами своїх контрольних повноважень, що свідчить про поступове впровадження вказаного інституту. Так, аналіз практики Львівського окружного адміністративного суду (за період з 1.06.2014 до 1.06.2015) свідчить про 100% виконання судових рішень у таких справах, що підтверджується постановленням ухвал про прийняття відповідного звіту та долучення його до матеріалів справи. Очевидно, загроза накладення штрафу є достатнім «стимулом» для керівника суб’єкта владних повноважень забезпечити належне виконання судового рішення, яке набрало законної сили, та, відповідно, є гарантією забезпечення прав позивача у справі.

довідка «ЗБ»
Кодекс адміністративного судочинства України 
(витяг)
Стаття 267. Судовий контроль за виконанням судових рішень в адміністративних справах
1. Суд, який ухвалив судове рішення в адміністративній справі, має право зобов'язати суб'єкта владних повноважень, не на користь якого ухвалене судове рішення, подати у встановлений судом строк звіт про виконання судового рішення.
2. За наслідками розгляду звіту суб'єкта владних повноважень про виконання постанови суду або в разі неподання такого звіту суддя своєю ухвалою може встановити новий строк подання звіту, накласти на керівника суб'єкта владних повноважень, відповідального за виконання постанови, штраф у розмірі від десяти до тридцяти мінімальних заробітних плат.
4. Половина суми штрафу стягується на користь позивача, інша половина — до Державного бюджету України.
5. Питання про накладення штрафу вирішується за клопотанням позивача або за ініціативою судді у судовому засіданні з повідомленням сторін. Неприбуття у судове засідання сторін, які були належним чином повідомлені, не перешкоджає розгляду цього питання…
8. Сплата штрафу не звільняє від обов'язку виконати постанову суду і подати звіт про її виконання. Повторне невиконання цього обов'язку тягне за собою застосування наслідків, установлених частинами першою і другою цієї статті, але розмір нового штрафу при цьому збільшується на суму штрафу, який було або мало бути сплачено за попередньою ухвалою…