Как сказалось на государственной жизни прекращение действия закона №2222-IV
Политреформа 2004 года стала вызовом обществу и власти, продемонстрировала мировому сообществу, что Украина развивается и ищет новую современную европейскую модель обслуживания властью интересов каждого гражданина.
Тот факт, что реформа эта не оправдала возложенных на нее надежд, говорит лишь об одном: у молодого Украинского государства впереди еще долгий путь принятия непростых решений и осуществления важных преобразований. Решением Конституционного Суда от 30.09.2010 №20-рп/2010 Украина возвращена к базовому конституционному устройству образца 1996 года, которым устанавливалось политиче¬ское равновесие и единство политической нации. Проанализируем, какие же основные изменения произошли в правовом пространстве страны с 1.10.2010.
Маятник разделения власти
После возобновления действия Конституции 1996 года очередные выборы Президента должны состояться в последнее воскресенье октября пятого года его полномочий. Теперь глава государства получил право назначать с согласия Верховной Рады Премьер-министра, а также прекращать его полномочия и принимать решение о его отставке. Кроме того, Президент полномочен назначать по представлению Премьера членов Кабинета Минист¬ров, руководителей других центральных органов исполнительной власти, а также глав местных государственных администраций и прекращать их полномочия на этих должностях. Президент назначает с согласия парламента Генерального прокурора и освобождает его от долж¬ности; назначает и освобождает от должностей с согласия Верховной Рады руководителей Антимонопольного комитета, Фонда государственного имущества, Государственного комитета телевидения и радиовещания. Глава государства создает, реорганизовывает и ликвидирует по представлению Премьера министерства и другие цент¬ральные органы исполнительной власти, действуя в пределах средств, предусмотренных на содержание органов исполнительной власти. Имеет право вето в отношении принятых Верховной Радой законов с последующим возвращением их на повторное рассмотрение. В случае досрочного прекращения полномочий Президента исполнение его обязанностей теперь снова возлагается на Премьер-министра, а не на Председателя ВР.
В то же время появилось немало комментариев и предостережений как политиков, так и научных работников относительно возможных негативных процессов в формировании политической системы, поскольку Украина приобрела другой статус, а именно — президентско-парламентской республики. Такого рода опасения имеют право на существование. Однако двадцатилетний опыт государственности свидетельствует, что изменение формы правления, не раз имевшее место за это время, существенно не влия¬ло на основные показатели эффективности деятельности государства: экономику, уровень жизни населения, общественное согласие, защищенность человека и т.п.
Вспомним хронологию политических изменений, происходивших в структуре и правовом положении высших органов государственной власти и в установленных правовых взаимоотношениях между ними. Сначала Украина была парламент¬ской республикой. В этом статусе она просуществовала 1 год и 5 месяцев, начиная с 16.07.90 — даты принятия Декларации о государственном суверенитете Украины, согласно которой «государственная власть в республике осущест¬вляется по принципу ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную», а должность Президента отсутствует, до 1.12.91 — даты избрание первым Президентом Украины Леонида Кравчука.
Это фактически начало института президентства в нашей стране, однако юридически он создан законом УССР «Об учреждении поста Президента Украинской ССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Украинской ССР» от 5.07.91 №1293-XII, которым было преду¬смотрено, что «до вступления Президента в должность предоставленные ему настоящим Законом полномочия осуществляются теми же органами и должностными лицами, которые осуществляли их до этого».
Продолжая рассмотрение с точки зрения истории становления форм правления, вспомним указ «О руководстве Кабинетом Министров Украины» от 27.09.93 №383/93, которым в связи с постановлениями ВР от 21.09.93 «О Правительстве Украины» и «О поручении Правительству Украины» для усиления руководства всеми структурами исполнительной власти в центре и на местах, оперативного решения задач экономических реформ, утверж¬дения рыночных отношений, до¬стижения стабильности во всех сферах общественной жизни, предписывалось: в соответствии с ч.1 ст.1141, пп.3-1 и 4 ст.1145, ч.1 ст.117 Конституции (1978 года) Президент осуществляет непосредственное руководство Кабинетом Министров. Фактически с этого момента гарант взял на себя полномочия главы исполнительной ветви власти, результатом чего стало развитие Украины как президентской республики.
Однако де-юре на протяжении почти 4 лет, начиная с 1.12.91 (с 5.07.91) до 8.06.95 — даты заключения Конституционного договора об основных принципах организации и функционирования государственной власти и местного самоуправления в Украине на период до принятия новой Конституции, Украина была парламентско-президентской республикой. По Конституционному договору (действовал до 28.06.96), а затем по Основному Закону (с 28.06.96 до 1.01.2006), Украина едва ли не дольше всего в своей истории была президентско-парламентской республикой.
Последние годы, с 1.01.2006 (когда вступили в силу изменения и дополнения в Конституцию, внесенные законом №2222-IV) до 30.09.2010 (даты признания КС неконституционным данного закона), Украина существовала как парламентско-президентская республика. И вот теперь, то есть с 30.09.2010, начался процесс возвращения к президентско-парламентской республике.
Изменения и последствия
Оставив в стороне вопрос относительно качественных оценок каждой составляющей упомянутых форм правления, можно констатировать их неутешительные последствия: эти изменения не способствовали кардинальному улучшению жизни простого украинца. Очевидно, что причины такого явления нужно искать в чем-то другом. Возможно, в нашей ментальности, в недостаточном уровне политической и правовой культуры, распространении коррупции и т.п.
Не следует преувеличивать и значение очередных изменений, поскольку они не затрагивают права и свободы человека и гражданина, не посягают в целом на жизнедеятельность нашего государства. Они касаются только Президента, парламента и Правительства.
Следует отметить, что достаточно частое изменение формы правления и системы государственной власти не является позитивным явлением, поскольку это не способствует стабильности конституционного процесса, негативно влия¬ет на согласие в обществе, порождая неуверенность в будущем и вызывая у граждан недоверие к высшим органам власти. Например, системный конфликт между бывшим Президентом, Верховной Радой и Правительством основывался на убеждении (неверном), что лишь один из этих органов представлял интересы граждан Украины. В действительности же народные депутаты, сформировавшие коалицию во главе с Юлией Тимошенко, представляли интересы политических партий, к которым они принадлежали, а не общее мнение избирателей, голосовавших за эти партии.
Поэтому вполне обоснованным является мнение Президента Виктора Януковича о необходимости вернуться к мажоритарной системе выборов. Мы убеждены, что конституционный состав Верховной Рады должен составлять не 450, а 54 на¬родных депутатов (по 2 от Автономной Республики Крым, каждой области, городов Киева и Севастополя), которых следует избирать на основе общего равного и прямого избирательного права путем тайного голосования на срок 4 года. Такие изменения в ст.76 Конституции, без сомнений, имели бы значительные преимущества как с политической, так и с экономической точки зрения. Меньшее количество народных избранников способствовало бы консолидации общества и согласию в нем, оптимизации законодательного процесса.
К прежним правовым позициям
Возвращаясь к решению КС №20-рп/2010, отметим, что вместе с утратой силы законом №2222-IV вернулись к жизни отдельные решения Суда, которые не применялись полностью или в отдельных частях в результате изменения положений Основного Закона, относительно которых они принимались. Речь идет исключительно об актах, которыми дается официальное толкование предписаний Конституции.
Так, опять «работают» решения КС:
- от 13.05.97 №1-зп (относительно несовмещения депутатского мандата);
- от 17.05.2001 №5-рп/2001 (относительно изменений в закон о бюджете);
- от 17.10.2002 №16-рп/2002 (относительно совмещения служебной деятельности руководителей органов исполнительной власти);
- от 17.10.2002 №17-рп/2002 (относительно полномочности Верховной Рады);
- от 28.01.2003 №2-рп/2003 (о полномочиях Президента реорганизовывать центральные органы исполнительной власти);
- от 5.03.2003 №5-рп/2003 (относительно обращения народных депутатов в Национальный банк);
- от 14.10.2003 №16-рп/2003 (о направлении запроса Президенту);
- от 25.12.2003 №21-рп/2003 (относительно особенностей осуществления исполнительной власти и местного самоуправления в г.Киеве);
- от 19.05.2004 №11-рп/2004 (об условиях досрочного прекращения полномочий Верховной Рады);
- от 13.10.2005 №9-рп/2005 (относительно особенности осуществления исполнительной власти и местного самоуправления в районах г.Киева).
Решение без применения
В то же время не могут применяться те решения КС, которые принимались относительно положений акта высшей юридической силы в редакции закона №2222-IV:
- от 9.10.2007 №7-рп/2007 (об официальном толковании положений ч.4 ст.94 Конституции);
- от 11.12.2007 №12-рп/2007 (относительно порядка прекращения полномочий членов Кабинета Министров);
- от 25.06.2008 №12-рп/2008 (относительно пребывания народного депутата в депутатской фракции);
- от 28.04.2009 №8-рп/2009 (относительно официального толкования положения ч.8 ст.83 Конституции в системной связи с положениями чч.6, 7 ст.83, п.9 ч.1 ст.106, чч.3, 4 ст.114 Основного Закона);
- от 6.04.2010 №11-рп/2010 (об официальном толковании положений ч.6 ст.83 Конституции, ч.4 ст.59 Регламента ВР относительно возможности отдельных народных депутатов Украины принимать непосредственное участие в формировании коалиции депутатских фракций в Верховной Раде).
Теперь следует особенно внимательно анализировать и осторожно применять также те решения Суда, которые принимались с 1.01.2006 до 30.09.2010 и, хотя прямо и не касались статей, относительно которых действовали изменения и/или дополнения, внесенные законом №2222-IV, но в мотивировочных частях которых судьи руководствовались правовыми позициями КС, сформированными в решениях, которые принимались относительно статей Конституции, которые изложены в редакции и/или с изменениями, внесенными законом №2222-IV.
Таким, например, является ¬решение КС от 26.02.2009 №6-рп/2009, в абз.1 п.3.2 мотивировочной части которого указано, что «системное сравнение положения п.12 ч.1 ст.85 Конституции с предписаниями пп.12-1, 18, 21 ч.1 этой статьи, как отмечено в решении КС от 11.12.2007 №12-рп/2007 (дело о порядке прекращения полномочий членов Кабинета Министров), свидетельствует о том, что представление Президента не требуется для осуществления Верховной Радой своих конституционных полномочий освобождать от должностей Премьер-министра, министра обороны, министра иностранных дел или решать вопрос об их отставке». Использование здесь правовой позиции решения №12-рп/2007 имело опорное и ключевое значение для выводов по этому делу. Следовательно, сегодня решение №6-рп/2009 должно быть подвергнуто юридическому анализу на предмет его совместимости с предписаниями Конституции 1996 года.
Анализируя мотивирование
Отдельным вопросом становится изучение принятых Судом в период с 1.01.2006 до 30.09.2010 решений относительно официального толкования предписаний акта высшей юридической силы, на которые не распространялись изменения и дополнения, внесенные законом №2222-IV, но в мотивировочной части которых КС руководствовался или ссылался на положения, измененные и/или дополненные данным законом. Предметом изучения является то, насколько использование этих конституционных норм повлияло на принятие Судом решения.
Понятно, что закон обратной силы не имеет, поэтому решения, которыми были признаны неконституционными нормативно-правовые акты в целом или в отдельных частях, если при этом КС руководствовался статьями, измененными и/или дополненными законом №2222-IV, не могут быть пересмотрены. Однако, поскольку Суд широко практикует оперирование правовыми позициями, сформулированными в ранее принятых прошлых решениях, на наш взгляд, уместно подвергнуть правовому анализу и в дальнейшем осмотрительно использовать и отдельные вердикты относительно соответствия Конституции нормативно-правовых актов.
Таким образом, в политико-правовой жизни нашего государства происходят довольно сущест¬венные изменения. Решение КС №20-рп/2010, безусловно, имеет важное политико-правовое значение. Нравится оно кому-то или нет, но его следует исполнять. Это судьбоносное решение, поскольку оно возвращает к жизни Конституцию 1996 года, которая ранее была признана Венецианской комиссией лучшей в мире.
Подводя итоги, должны предостеречь: указанные изменения, которые касаются позиций КС, наработанных до и после отмены закона №2222-IV, должны учитывать и анализировать особенно внимательно как юристы-практики, так и депутаты разных уровней.
Валентин ГОЛОВЧЕНКО, научный консультант судьи Конституционного Суда Украины, кандидат
юридических наук,
заслуженный юрист Украины;
Андрей ПОТЕМКИН, аспирант Национальной академии СБУ
Комментарии
Статья очень интересная. Ее полезно прочитать не только юристам. но прежде всего депутатам.