Александр ПАСЕНЮК: «Существенным фактором, снижающим качество работы публичной администрации, является безответственность коллегиальных органов»
Судебный контроль за деятельностью публичной администрации является неотъемлемым элементом правового государства.
Поэтому сразу же после провозглашения Украиной независимости парламент задекларировал необходимость создания в стране административных судов. Однако воплощение в жизнь этой инициативы продолжалось почти 20 лет. Этапы становления и нынешнее положение дел в админюстиции проанализировал в выступлении на международной конференции «Административное судопроизводство и практика применения административного права» председатель Высшего административного суда Александр ПАСЕНЮК.
Остаточные тенденции
10 лет понадобилось, чтобы украинские политики приняли идею административной юстиции и в 2002 году заложили основу системы административных судов. А после этого еще 7 лет — чтобы Правительство обеспечило создание данной системы: последний суд начал работу в марте 2009 года. Конечно, органы публичной администрации не были заинтересованы создавать условия, при которых бы административными судами осуществлялся независимый контроль за их деятельностью. Кроме того, имела место чрезмерная политизация всех вопросов, связанных с введением административной юстиции.
Несмотря на эти неблагоприятные обстоятельства, отечественной админюстиции удалось занять надлежащее место в украинском обществе. Социологические исследования и статистика свидетельствуют, что админсуды пользуются доверием граждан. С 2005 года количество исковых заявлений возросло более чем в 10 раз, апелляционных жалоб — более чем в 15, а кассационных — в 3 раза.
На качестве судебных решений это не отразилось (оно даже улучшилось), однако значительно увеличились длительность рассмотрения дел и, соответственно, сроки окончательного восстановления прав истцов. В то же время значительно повысилась интенсивность работы: на протяжении 2007—2009 годов у судей окружных админсудов она возросла почти на 30%, в апелляционной инстанции — в 6 раз, а у судей ВАС — почти в 2 раза. Так, окружные админсуды в 2008-м рассмотрели 206,9 тыс. дел, в 2009-м — 414,8 тыс., апелляционные, соответственно, — 114,4 тыс. и 577,2 тыс., ВАС — 18,6 тыс. и 31,7 тыс.
Однако остатки нерешенных дел все равно являются значительными: на конец 2009 года, в част¬ности, в апелляционных админсудах они составляли 54% от общего количества дел, находившихся на рассмотрении, в ВАС — 67%.
Эти показатели, на мой взгляд, были предопределены следующими основными факторами.
Во-первых, из года в год правовое качество работы публичной администрации снижается. Причем не только и не столько низовых звеньев администрации, сколько высших органов власти. Систематическое невыполнение государством своих обязательств перед социально не защищенными слоями населения привело к тому, что количество социальных споров постоянно увеличивалось и сегодня составляет больше половины всех административных споров.
Кроме того, невыполнение государством своих обязанностей перед гражданином породило ситуацию, когда тот в ответ не исполняет своих обязанностей перед государством. Вследствие этого в течение 2008—2009 годов прослеживается четкая тенденция к увеличению числа исков публичной администрации к частным лицам.
Кадры и процесс
Перманентный политический кризис, в котором находилась страна в течение последних 5 лет, существенно затормозил процесс заполнения вакантных должностей во вновь сформированных окружных и апелляционных админсудах, а также создания надлежащих ¬условий труда. Эффективность административного судопроизводства существенно снижали и недостатки действующего, в первую очередь процессуального, законодательства, которое делало возможным намеренное затягивание процесса, неисполнение судебного решения и т.п.
Последние 5 лет система административных судов находилась в процессе становления, их организационный потенциал лишь формировался. Поэтому естественно, что на решение всех проблем организации и осуществления правосудия в административных судах тратилось больше времени, чем это заняло бы у уже давно функционирующих судов.
Сегодня негативное влияние некоторых из упомянутых факторов снижено, а то и вообще нейтрализовано. Сделано это в основном благодаря заполнению вакант¬ных судейских должностей, усовершенствованию процессуального законодательства, повышению уровня организационного обеспечения работы административных судов и существенным законодательным изменениям в сфере судоустройства и статуса судей.
В частности, по состоянию на октябрь 2010 года нам удалось укомплектовать апелляционные админсуды на 60% от штатной численности, а окружные — более чем на 80%. Кстати, даже такой уровень укомплектованности позволил окружным админсудам добиться не только того, что прекратилось увеличение остатков нерешенных дел, но даже вернуть этот показатель на уровень 2006 года (17% от дел, находившихся в производстве на протяжении года).
Правда, на приведенный показатель повлияли изменения в предметной подсудности административных судов в конце 2008 года. Чтобы снять проблему остатков нерассмотренных дел и предот¬вратить ее возникновение в дальнейшем, штатную численность судей в ВАС необходимо увеличить на 7, в местных судах — на 106, в апелляционных админсудах — на 30 единиц. Соответствующее предложение уже внесено Президенту, министру юстиции и Государственной судебной администрации.
Также на основе наработок судей админсудов подготовлены и приняты изменения в Кодекс административного судопроизводства. Они направлены, в частности, на:
- прекращение многочисленных случаев отложения рассмотрения дела из-за неявки участников процесса;
- упрощение производства по несложным по фактическому и юридическому содержанию делам;
- усиление контроля суда за исполнением принятого решения;
- разгрузку апелляционной и кассационной инстанций от не¬обоснованных жалоб.
Альтернатива игнорированию
Однако влияние некоторых негативных факторов все еще остается ощутимым.
Прежде всего имею в виду отсутствие надлежащего механизма исполнения судебных решений по так называемым социальным спорам. Чтобы устранить эту проблему, следует принять материальный закон о порядке исполнения судебных решений по имущественным требованиям к государству, Автономной Республике Крым, территориальным общинам. Разработкой соответствующего законопроекта занялись еще в начале года, но пока результаты более чем скромные.
Существенным фактором, снижающим дисциплину, а следовательно, и качество работы публичной администрации, является безответственность коллегиальных органов, отсутствие ответственности за неисполнение ими судебных решений. В соответствии с КАС за такое поведение коллегиального органа наказание несет его руководитель. В случае если члены коллегиального органа игнорируют судебное решение, у руководителя остается альтернатива: уволиться или заплатить существенный штраф.
По моему мнению, такому руководителю стоит предоставить еще одну возможность — право единолично исполнить судебное решение, если коллегиальный орган не сделал этого в установленный законом или судом срок. Реализовать данную идею можно путем принятия специального материального закона о порядке исполнения некоторых постановлений суда по делам относительно коллегиальных решений, действий или бездействия субъектов властных полномочий.
Комментарии
К статье не оставили пока что ни одного комментария. Напишите свой — и будете первым!